Документ 5 декабря 1994 года подписали Великобритания, Россия, США и Украина. Он состоит из 6 параграфов, в которых стороны, среди прочего, взяли на себя обязательства уважать суверенитет и территориальную целостность Украины. О том, как готовили и подписывали меморандум, как должна была действовать Украина и другие подписанты в 2014 году, когда РФ оккупировала Крым, и способен ли документ вернуть мир в Украину, говорилось в программе телеканала «ДОМ» «Код безопасности» с ведущей Татьяной Поповой. Гости эфира: Постоянный представитель Украины при Совете Европы Борис Тарасюк, Чрезвычайный и Полномочный посол Украины в Польше Андрей Дещица, бывший командующий силами США в Европе Бен Ходжес и эксперт Национального института стратегических исследований Галина Яворская.
Татьяна Попова: - О том, как готовили и подписывали Будапештский меморандум, мы поговорим с Борисом Тарасюком – нынешним постоянным представителем Украины при Совете Европы и одним из авторов этого документа. Добрый день, Борис Иванович. Какие факторы вынуждали Киев отказаться от ядерного оружия? Ведь в “Ядерный клуб” старых ядерных государств «Большой 5-ки», помимо США, России, Великобритании, Франции, КНР добавились еще Индия, Пакистан и КНДР, также не подтверждает и не опровергает наличие ядерного оружия Израиль. Почему Украина была вынуждена отказаться?
Борис Тарасюк: - Этому предшествовали несколько факторов весьма важных. Во-первых, Индия, Пакистан, Израиль, Северная Корея не были и не являются признанными ядерными государствами в контексте договора о
нераспространении ядерного оружия. Только этот договор может сделать исключение. Что касается факторов, то я хочу назвать декларацию о государственном суверенитете 16 июля 1990 года, в котором Верховная Рада приняла обязательство в том числе придерживаться 3 неядерных принципов и заявила о том, что Украина, как независимое государство, будет безъядерным государством. Кроме того, это решение подтверждалось несколькими решениями Верховной Рады уже после возобновления государственной независимости Украины 24 августа 1991 года. До 1994 года Украина подписала целый ряд международных соглашений, которые предполагали, что Украина будет двигаться в направлении к безъядерному статусу, и это будет произведено в соответствии с Лиссабонским протоколом, который подписала Украина. До 4 декабря 1994 года Украина и её Верховная Рада приняла целый ряд обязательств относительно ядерного статуса Украины. В 1994 году подписанием меморандума о гарантиях безопасности было закреплено это обязательство Украины, которое она давала, начиная с 1990 года.
Т.П. : Борис Иванович, а у вас не было на тот момент опасений по поводу выполнения меморандума?
Б.Т: - Дело в том, что у нас были свои взгляды и подходы относительно того, каким должен быть документ. Мы заявляли с самого начала, что этот документ должен быть юридически обязательным, то есть предусматриваемым ратификациями парламентами стран-подписантов. Хочу сказать, что с самого начала мы встретили жёсткую оппозицию со стороны и Соединённых Штатов, и со стороны России, которые категорически отказались говорить о юридически обязательном документе. Тем не менее, я хочу сказать, что этот Меморандум был зарегистрирован надлежащим образом в ООН в соответствии со статьей 102 Устава ООН. Как международный договор он не терял и не теряет своей юридической силы. Любой действующий международный договор, а меморандум является действующим международным договором, подлежит выполнению его сторонами. Таким образом, нет никаких оснований ставить под сомнение юридическую природу меморандума, хотя он и не предполагал ратификацию парламентами, но надо обратить внимание на уровень подписантов этого документа.
Т.П.: - Первые лица государства.
Б.Т.: - 4 высших должности государства: 3 президента и 1 премьер-министр.
Т.П.: - В английском варианте меморандума, который подготовили для представителей США и Великобритании, слово “гарантии” было заменено на слово “заверения”. Почему Украина на это согласилась и насколько это имеет серьёзные последствия?
Б.Т.: - Я хочу сказать, что переговоры относительно текста меморандума мы начали в августе 1993 года. Они концентрировались вокруг текста на английском языке. Когда мы уже выработали окончательный текст меморандума, возник вопрос относительно «заверений» – или «Assurances», или «гарантии». Мы настаивали на том, что должны быть «гарантии». В общем-то, в конце концов, мы согласились, что в английском тексте будут «заверения» «Assurances», а в украинском, и не только в украинском – русском и даже французском текстах, использовалось слово «гарантии». Таким образом, учитывая то, что в конце этого меморандума была фраза о том, что данный текст составлен в 4 экземплярах и является равно аутентичными, – мы можем с уверенностью говорить о том, что наш вариант с использованием слова «гарантии» является юридически правильным.
Т.П.: - Тем не менее, Россия нарушила эти гарантии, оккупировав Крым и Донбасс. А что можно сделать сейчас, и не упущено ли время?
Б.Т.: - Во-первых, международные договоры прописываются, заключаются в том понимании, что в международном праве есть императивная норма – договоры должны выполняться «рacta sunt servanda». Международное право не может отвечать за недобросовестное выполнение (подписантами договоров – ред.) своих международных обязательств. В данном случае Российской Федерацией. Российская Федерация нарушила свои обязательства не только по меморандуму гарантии безопасности, она нарушила все нормы международного права, в том числе устав ООН, она нарушила Хельсинский акт, все свои международные правовые обязательства. Так что из-за факта невыполнения Россией своих международных обязательств еще не следует то, что этот документ не имеет никакой ценности. Он по-прежнему является действующим документом, действующим договором международным в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров и должен выполняться.
Т.П.: - Спасибо большое. Напомню, что это был Борис Тарасюк – участник подготовки и подписания Будапештского Меморандума в 1994 году. Сейчас постоянный представитель Украины при Совете Европы.
Перед дискуссией в студии хочу, чтоб вы услышали одного участника переговорного процесса по Будапештскому меморандуму, который состоялся весной 2014 года – Андрея Дещицу. Тогда исполняющего обязанности министра иностранных дел, а сейчас посла Украины в Польше. Добрый день, господин Дещица!
Андрей Дещица: - Добрый день!
Т.П.: - Что происходило на встрече дипломатов в марте 2014-го года в Париже?
А.Д.: - Во-первых, это была наша инициатива, чтобы собрать участников, подписантов Будапештского меморандума – и сразу же откликнулись Соединённые Штаты и в Париже прошли консультации министров иностранных дел Украины, Соединённых Штатов и Великобритании. Франция как одна из стран, которая присоединилась к Будапештскому меморандуму, предоставила свою площадку. Россия тоже была приглашена, но Россия не участвовала в этих консультациях.
Т.П.: - А почему от переговоров отказался Лавров?
А.Д.: - Он нам не объяснял, он объяснял нашим партнерам – Соединённым Штатам и Великобритании. Его (Лаврова) трудно было понять, но они не были готовы вести переговоры с правительством, которое в то время существовало в Украине.
Т.П.: - Каковы были вообще результаты вот этих встреч, там же были потом повторные встречи, отдельные с Лавровым, можно ли это считать началом консультаций или нет?
А.Д.: - Вот как раз проведенные консультации в Париже и потом уже – своеобразное давление на Россию со стороны Соединенных Штатов и Великобритании, как партнеров по Будапештскому меморандуму, привели к тому, что приблизительно через месяц в Гааге мы встретились с Лавровым на двухсторонней встрече тет-а-тет, и после этого было принято решение проводить дальше консультации в так называемом Женевском формате, где участвовали Соединённые Штаты, Россия, Украина и Европейский Союз как одна из сторон, так как тогда Европейский Союз представлял уже всех участников, в том числе Францию и Великобританию, участников Будапештского меморандума. Но, конечно, этот Будапештский меморандум, напомню, что он был подписан в 1994 году, когда еще не существовало единой внешней политики Европейского Союза, не существовало Министра иностранных дел Европейского Союза, но в 2014 году это уже изменилось, поэтому участвовали представители внешнего ведомства Европейской комиссии.
Т.П.: - А почему эти консультации дальше в этом Женевском формате или по Будапештскому меморандуму не были продолжены при президенте Порошенко?
А.Д.: - Потому что возникли новые обстоятельства. Возникли новые форматы, возникли тогда Нормандские форматы, потом Минский процесс. Дипломатия – это возможность реализовать возможное на данный момент и поэтому использовали те механизмы, на которые соглашались все участники переговорного процесса. Но я считаю, что мы спокойно можем вернуться к Будапештскому меморандуму, потому что он действующий и, согласно этому меморандуму, можно проводить дальше консультации в таком же формате – США–Великобритания–Украина–Россия.
Т.П.: - Представители российских властей неоднократно заявляли, что Украина первой нарушила меморандум, объявив о намерениях вступления в НАТО. Как вы считаете, действительно ли курс Украины в НАТО каким-то образом нарушает условия Будапештского меморандума?
А.Д.: - В меморандуме нет ни единого слова о том, что мы можем нарушить этот меморандум, вступая в НАТО. Во-первых, мы не вступили в НАТО, во-вторых – это не нарушение Будапештского меморандума, потому что там нет никаких таких ограничений: «Поважати незалежність та суверенітет на існуючі кордони України». Вступление в НАТО — это не нарушение действующих границ Украины.
Т.П.: Как вы думаете нужно действовать украинской власти сейчас?
А.Д.: - Это можно прочитать, этот меморандум есть в интернете, он публичный, так что не проблема.
Т.П.: - Как украинской власти можно действовать сейчас? Возвращаться к формату Будапештского меморандума?
А.Д.: - Возвращаться к тому формату, который будет наиболее эффективным по решению тех вопросов и тех заданий, которые стоят на повестке дня. В том числе можно, если не работают другие форматы, можно возвращаться и к консультациям в формате Будапештского меморандума, потому что как я уже сказал – он действующий.
Т.П.: - Большое спасибо. Напомню, что с нами был Андрей Дещица – экс-министр иностранных дел Украины и сейчас посол Украины в Польше.
На видеосвязи – американский генерал в отставке и экс-командующий войсками США в Европе Бен Ходжес. Добрый день, Бен! И в студии – Галина Яворская – эксперт Национального института стратегических исследований, здравствуйте. Вопрос первый – к обоим. Как, по вашему мнению, должна была действовать Украина и другие подписанты меморандума в 2014-м году, когда Россия совершила попытку оккупации Крыма?
Бен Ходжес: - Действительно, мы имеем определенные обязательства и должны реагировать на поведение России, – на те действия, которые Кремль совершил против Украины. Пусть даже не в соответствии с Договором, – поскольку меморандум, бесспорно, не является договором, – но хотя бы исходя из того факта, что многие люди, особенно в Украине, ожидали, что Запад выступит гарантом их защиты – как часть этого процесса.
По моему мнению, Соединённые Штаты, Великобритания и другие страны, конечно же, отреагировали на нарушения, но не в полной мере – не в той мере, что требовалось. Теперь нам нужно привлечь и других мировых игроков для того, чтобы отразить агрессию Кремля – не только военным способом, но также и дипломатическими средствами, и экономическим воздействием.
Т.П.: - Галина, а вы как считаете?
Галина Яворская: - Я считаю, что то, что было предусмотрено в тексте меморандума – консультации – были проведены, а потом были..
Т.П.: - Остановлены по факту, начались и остановились.
Г.Я.: - Консультации – да. Дело в том, что следующим должен был быть Совет Безопасности ООН – то, как было предусмотрено и вообще предусмотрено международным правом в случае агрессии против страны. Этот вопрос должен был рассматриваться там. Но мы знаем, что Россия является постоянным членом с правом вето Совета Безопасности – и поэтому это часть, так сказать, действия застопорилась. Но были предприняты дальше меры в виде санкций, а вот насколько они были интенсивными, и было ли сделано все, что можно было сделать. Вот об этом можно говорить.
Т.П.: - Генерал, вопрос к вам. Как США трактуют свои обязательства перед Украиной по Будапештскому меморандуму? Все-таки Бил Клинтон его подписал, это первое лицо вашего государства.
Б.Х.: - Ясно, что слово Соединённых Штатов и их независимое мнение стратегически важны. И если наши друзья во всём мире не верят в то, что США исполняют обязательства, – это вредит нам. Естественно, Кремль тоже понимает, что, если мы не придерживаемся обещаний, то это поощряет их дальнейшую агрессию.
Поэтому за прошедшие пять или шесть лет все мы наблюдаем увеличение усилий США в поддержке Украины: как в том, что касается оборудования и обучения, так и присутствия в Чёрном море.
Мне лично очень хотелось бы, чтобы такой опыт получил большее развитие, – чтобы было больше совместных учений, например, между американскими и украинскими вооружёнными силами, а также морских и сухопутных учений. Всё это нужно в том числе и для того, чтобы Кремль чётко уяснил тот стратегический интерес, который у нас присутствует в Черноморском регионе.
Вот почему я верю в то, что соревнование и «игры» великих сил предотвращают их реальный конфликт: нам нужно показать, что Соединённые Штаты имеют стратегический интерес в стабильности и безопасности Черноморского региона. Если мы не будем показывать этот интерес, то Кремль неминуемо воспользуется этой возможностью.
Т.П.: - Вопрос к вам, Галина. Россия фактически отказалась не только от обязательств по БМ, но и от обязательств по договору «о дружбе» 1997 года, когда совершила попытку аннексии Крыма. Означает ли это, что положения международного права сегодня больше не являются обязательными к выполнению?
Г.Я.: - Россия подорвала систему международного права в мире и тем самым подорвала безопасность в мире очень активно и интенсивно, и конечно, я бы не говорила так, что вообще не действует международное право после этих агрессивных акций России. Но, тем не менее, сейчас стало с этим очень сложно и стало очевидным, что, например, система, которая держится на международных организациях по безопасности, она работает с трудом хотя бы из-за Совета Безопасности ООН с постоянными членами. Дело в том, что это была зафиксирована ситуация, которая сложилась после Второй мировой войны. И сейчас мы видим, что все изменилось и страна-агрессор, которая имеет право вето в Совете Безопасности ООН – это, так сказать, ситуация, которая малоприятная для мира.
Т.П.: - Господин генерал, скажите, а вы считаете – это победа или поражение международного права? Вот ситуация, которая сложилась с Будапештским меморандумом и другими договорами, которые Россия не выполняет?
Б.Х.: - Никого давно уже не удивляет, что Кремль никогда не выполняет принятых обязательств. Они никогда не придерживаются слова, если только им не противостоит чёткая сила и конкретные протоколы верификации. Вы же знаете, что им не знакомо понятие «прозрачности», принятое у современных наций и стран, обладающих «суперсилой».
Поэтому мы должны оказывать неуклонное влияние на Кремль, заставляя его придерживаться принятых обязательств. Если честно, в этом нам очень нужна помощь Германии. На мой взгляд, Германия и Франция не слишком охотно воздействуют на Кремль – в первую очередь, из-за крепких экономических связей.
Помимо этого, со стороны Германии существует также определённое «чувство вины» по поводу гибели многих миллионов советских людей во время войны – даже несмотря на тот факт, что большинство из них были украинцами и белорусами, то есть не русскими. Ну и, возможно, ещё потому, что Сталин убил так много людей, как никакой другой диктатор. Как бы то ни было, я прожил в Германии несколько лет, и знаю, что подобное «чувство вины» существует. И мне кажется, – это главная причина, почему немцы не спешат давить на Кремль.
Мало-помалу, эта ситуация начинает меняться. В той же Германии отравление господина Навального стало очень значимым событием. То есть, как Бундестагу, так и самой канцлеру Меркель постепенно становится тяжело толерировать такие вещи – и чем дальше, тем хуже. Это видно также на примере Северного Потока-2.
Поэтому, как мне кажется, потенциал здесь кроется именно в сотрудничестве США с Германией, в тонкой осмысленной работе с союзниками, которая приведёт к усилению давления на Кремль и, в итоге, привлечению его к ответственности. Украине же стоит продолжать совершать усилия, чтобы завоевать полное доверие Западной Европы.
Т.П.: - Но генерал, ведь, Германия не подписывала Будапештский меморандум, его подписали США, Великобритания, Россия и Украина и позже присоединилась Франция и Китай. Насколько мы можем заставлять Германию сейчас в этом участвовать и что могут сделать другие страны-подписанты для того, чтобы, как минимум, противодействовать России и её агрессии сейчас в Украине?
Б.Х.: - Конечно, вы правы, Германия не подписывала Меморандум. Но Германия – наверное, единственная страна в мире, которая может влиять на поведение Кремля.
Именно поэтому я продолжаю настаивать на том, что Германия обязательно должна быть вовлечена в этот процесс. По той причине, что это не может быть просто военное давление – в равной степени это должно быть дипломатическое, экономическое влияние на Кремль, направленное на то, чтобы привлечь их к ответственности. Кстати, Германия – одна из стран, которые также способны изменить поведение китайской Коммунистической партии.
Поэтому жизненно важно привлечь Германию к этому процессу и сделать так, чтобы она возглавила его. Что касается французов – тут я немного разочарован, поскольку, как видится, они совсем не заинтересованы в оказании давления на Кремль. Кажется, сейчас они гораздо больше внимания оказывают «стратегической автономии», которая на самом деле подразумевает отделение США от европейских партнёров. Вот почему я так акцентирую роль Германии. Ясно, что Соединённое Королевство тоже является важной частью плана, но в данный момент перед ними стоят собственные серьёзные вызовы.
Тем более приятно осознавать, что тесное сотрудничество Королевского флота с Военно-морскими силами Украины только расширяется, и Соединённое Королевство проделывает огромную работу в военной сфере. Но в других сферах кооперация пока что ограничена. Поэтому, в итоге, Соединённые Штаты должны расширять сотрудничество с Германией, чтобы усиливать давление на Кремль, а также способствовать развитию украинской государственности.
Т.П.: - Отдав этот ядерный потенциал (это был третий по размеру ядерный потенциал) Украина в итоге не получила никаких гарантий даже от ядерной возможной атаки. В то же время, США дает так называемый «ядерный зонтик», например, Южной Корее. Почему, учитывая измененную после 2014 года ситуацию с безопасностью в нашем регионе, США не может пойти дальше в какой-то помощи Украине?
Б.Х.: - Не думаю, что настало время для таких дискуссий, но всё же – кто знает. Как известно, Россия и США в данный момент обсуждают возможное продление Договора о стратегических наступательных вооружениях (New Start Treaty) на следующий год.
Вчера я слышал мнение посла Биллингсли, ответственного за эти переговоры, что «кажется, продвижение на пути к продлению договорённости возможно». При этом, вполне предсказуемо, Кремль начисто отвергает идею введения более строгих верификационных протоколов.
Тем не менее, продление Договора кажется очень важным, поскольку так мы выигрываем время, чтобы не только усовершенствовать сам Договор, но также привлечь к нему Китай. Хотя на самом деле я очень сомневаюсь, что китайцы пойдут на это. Ну и без наличия надёжных верификационных протоколов нельзя доверять бумагам, которые подписывает Кремль.
Теперь что касается защиты Украины. Конечно, существует масса способов защитить Украину от потенциального применения ядерного оружия со стороны Кремля, и не все эти способы – военного характера, и не все средства являются кинетическими. В моём представлении, этот вопрос должен решаться обсуждением наших экспертов совместно с украинскими специалистами, с другими союзниками и партнёрами с целью выработки решений, как предотвратить возможную ядерную атаку со стороны России.
Я бы ещё подчеркнул важнейшую роль сотрудничества Украины с её непосредственными соседями по региону: например, у вас уже заключено отличное соглашение между украинским и румынским Министерствами обороны об обмене информацией, данными разведки, о совместных учениях – думаю, это очень важные моменты. Также мне кажется, что Украина и Польша в последнее время значительно укрепили свои отношения, что, несомненно, также пойдёт на пользу укреплению безопасности Украины. Но то, что происходит в Беларуси, внушает большие опасения, поскольку существует возможность наземного вторжения российских войск через территорию этого государства вдоль всей украинской границы, что стало бы плохим сценарием развития событий.
Т.П.: - А вы что думаете о возможном выходе, о том, с кем Украина должна говорить о продолжении работы по меморандуму?
Г.Я.: - Я думаю, что основная проблема – в том, что Россия нарушила меморандум и отказывается выполнять обязательства даже относительно консультаций, например, которые предусмотрены в этом меморандуме. Если есть возможность привлекать другие страны – прекрасно, но мы поставили себе целью вступление в НАТО, и это могло бы снять проблемы с гарантиями безопасности для Украины принципиальным образом. Поэтому я не думаю, что просто расширять, да, конечно, Германия она все-равно участвует в проблемах, связанных с войной российско-украинской, хотя бы Нормандский формат об этом говорит. То есть, всеми способами нужно продолжать работать в этом направлении. Только я хотела бы сказать одно: этот документ, Будапештский меморандум, он не включает вопросы военной помощи, там есть гарантии политические и есть гарантии международно-правовые. А вот уже вопросы, которые связаны с военной помощью — это возможно, потому что там есть гарантии помощи Украине. И вот помощь, например, летальное оружие, в котором нам отказывали в Штатах очень долго, то это можно было делать. То есть, есть действия, которые предусмотрены и Будапештским меморандумом, и международным правом вообще относительно страны-агрессора. Вот я бы сказала вот так. А вообще и то, что сейчас в других форматах у нас укрепляются отношения с Великобританией и надеюсь – с Соединёнными Штатами тоже будет также, то я думаю, что это должно очень помочь нам двигаться дальше.
Т.П.: - Галина сказала о возможном сотрудничестве с НАТО. Генерал, вопрос к вам: какова роль в этой модели должна быть отведена НАТО? Или двусторонних партнерских договоров с США и Великобританией? Не должны ли США и Великобритания предоставить Украине (помощь): говорили о летальном оружии – оно уже предоставляется, говорили до этого о возможном «ядерном зонтике». Вы, кстати, так и не ответили, по-моему. Возможно, еще какие-то формы сотрудничества – партнерство вне альянса, все-таки есть же 5 статья НАТО, которая может не позволить проголосовать другим членам за членство Украины в НАТО?
Б.Х.: - Конечно, пятая статья Вашингтонского договора, которая послужила основой для написания пятой статьи Статута НАТО, говорит, что вооружённое нападение на одного из членов НАТО следует рассматривать как нападение на целый Альянс. Иными словами, если совершено нападение, к примеру, на Польшу, то все остальные члены НАТО расценивают это как нападение и на них также, и реагируют соответственно. Ясно, что это важная часть Вашингтонского договора, – и она же наиболее цитируемая, и самая известная.
Ввиду сложившихся обстоятельств, Украине трудно сейчас претендовать на полноценное членство в НАТО. Но эти обстоятельства не являются непреодолимыми. Я согласен с точкой зрения президента Буша, который сказал, что однажды Украина и Грузия неминуемо станут членами Альянса. Я тоже так думаю, – но это непростая дорога. Сначала нам необходимо удостовериться, что мы выстроили надёжный единый фронт против Кремля, как в политическом, информационном, экономическом смысле, так и в военном отношении. Это самый важный шаг для тех, кто вступает в Североатлантический Альянс – понимать и соглашаться с тем, что Россия представляет собой угрозу.
До сих пор существуют страны, которые не верят (или не хотят верить), или просто не осознают, что Кремль – это угроза. Может, потому что если принять это утверждение, то придётся что-то с этим делать.
Но вообще-то механизм для решения таких вопросов уже придуман и работает – я имею в виду Совет Украина–НАТО, и благодаря именно этому инструменту Украина имеет доступ – или отношения – с Североатлантическим Альянсом.
Не могу не упомянуть проблемы, существующие в данный момент между Украиной и Венгрией. Венгрия вполне может замедлить прогресс Украины, негативно влияя на него, поэтому вопросы между двумя странами нужно решать. Но в конечном итоге, я уверен, что Грузия вот-вот войдёт в НАТО, а Украина последует сразу за ней.
Т.П.: - Спасибо генерал. Галина, Россия разгоняет фейк о том, что Украина якобы собирается восстанавливать ядерное оружие. Как вообще на это нужно реагировать Украине?
Г.Я.: - Я думаю, что Россия делает много вещей. Например, идея о том, что Будапештский меморандум не является правомочным документом юридическим, – эта идея вообще шла в 2014 году от Российской Федерации, которая была разогнана и доведена до сведения западной общественности, скажем так. Теперь, естественно, в рамках той информационной войны, которая ведется, разумеется, это не последний фейк, который нас ожидает на фоне нынешних инициатив, связанных в частности и с Будапештским меморандумом, и вообще с вопросами безопасности в Европе и в мире. И поэтому я считаю, что вряд ли нужны какие-то ноты по этому поводу как ответ, но, тем не менее, довести до сведения наших западных партнёров, что цели восстанавливать ядерный статус у нас нет. Мы вполне можем дипломатическими каналами.
Journal information